Die Unterbringung besonders schutzbedürftiger Frauen* in Deutschland

Weltweit flüchten Menschen vor politischer oder religiöser Verfolgung, vor Kriegen oder existentieller Not. Daneben gibt es jedoch auch Fluchtgründe, die besonders häufig Frauen* betreffen. Es handelt sich dann um eine sogenannte geschlechtsspezifische Verfolgung, die sowohl durch den Staat als auch durch Privatpersonen erfolgen kann. Sie erfasst insbesondere die Anwendung physischer und psychischer Gewalt, darunter sowohl sexuelle Gewalt, als auch andere an die Geschlechtszugehörigkeit anknüpfende Handlungen, wie Genitalverstümmelung, Versklavung oder Zwangsheirat. Frauen* flüchten also aus geschlechtsspezifischen Fluchtgründen, wenn sie wegen der Zugehörigkeit zu ihrem Geschlecht oder ihrer Geschlechtsidentität verfolgt werden. Doch mit der Flucht aus dem Herkunftsland hört die geschlechtsbezogene Gewalt für Frauen* oft nicht auf, sondern setzt sich auf den Fluchtrouten sowie im Aufnahmestaat fort und hat sich im letzten Jahr durch die Pandemie noch erheblich verschärft.

Wie begegnet nun das Recht diesen Gefahren für Frauen*? Die europäische Aufnahmerichtlinie schreibt für besonders schutzbedürftige Geflüchtete eine ihrer Vulnerabilität (Verletzbarkeit) entsprechende Behandlung vor. Trifft Deutschland geeignete Maßnahmen, die zum einen die erlebte Gewalt behandeln und zum anderen die drohende Gewalt verhindern? Wir haben mit der Juristin Anne Pertsch vom Verein Equal Rights Beyond Borders über die besondere Schutzbedürftigkeit geflüchteter Frauen* und deren Unterbringung in Deutschland gesprochen.

* mit dem Sternchen wollen wir alle Personen einschließen, die sich – unabhängig von zugewiesenem Geschlecht oder von Geschlechtsmerkmalen – als Frau definieren.

RLC: Liebe Frau Pertsch, herzlichen Dank, dass Sie sich für uns Zeit genommen haben! Wollen Sie kurz Ihre Arbeit bei Equal Rights Beyond Borders vorstellen?

AP: Equal Rights Beyond Borders ist ein deutsch-griechischer gemeinnütziger Verein zur Stärkung der Rechte Asylsuchender sowie der europäischen Solidarität. Wir arbeiten rund um das Asylrecht mit verschiedenen Schwerpunkten, unter anderem zu Familienzusammenführung und zu strategischer Prozessführung vor deutschen und griechischen Gerichten, sowie vor dem EGMR (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte). Wir haben Büros in Berlin, Athen, Chios und Kos und kombinieren individuelle Rechtsberatung, (strategische) Prozessführung, wissenschaftliches Arbeiten und Öffentlichkeitsarbeit. 

RLC: Wir möchten mit Ihnen heute über die Situation besonders schutzbedürftiger geflüchteter Frauen* in den deutschen Unterkünften sprechen. Wie befasst sich Equal Rights Beyond Borders damit?

AP: Wir arbeiten in jedem Standort eng mit anderen Organisationen, insbesondere auch Frauenzentren und Schutzräumen, zusammen. Wir setzen uns durch Verfahrensbegleitung und Gerichtsverfahren – insbesondere vor dem EGMR – für sichere Unterbringung und die Gewährleistung von Schutzbedarf ein. Auch durch die Fokussierung auf Familienzusammenführungen versuchen wir dazu beizutragen, dass legale Zugangswege wahrgenommen werden können, was insbesondere auch für geflüchtete Frauen* Schutz vor irregulären Fluchtrouten, beispielsweise über das Mittelmeer und Osteuropa, bietet. 

RLC: Welche Personen zählen denn ganz allgemein zu den besonders schutzbedürftigen Geflüchteten? 

AP: Zu den besonders schutzbedürftigen Personen zählen laut Art. 21 der EU-Aufnahmerichtlinie insbesondere (unbegleitete) Minderjährige, Menschen mit Behinderung, Menschen mit schweren körperlichen oder psychischen Erkrankungen, Schwangere, Alleinerziehende, Opfer von Menschenhandel, Folter oder psychischer, physischer und sexueller Gewalt sowie ältere Menschen. Diese Liste ist nicht abschließend, sodass auch andere Personengruppen unter die Kategorie der besonders schutzbedürftigen Asylsuchenden gefasst werden können. Somit kann beispielsweise auch für alleinstehende Frauen* oder LSBTTIQ-Geflüchtete eine besondere Schutzbedürftigkeit angenommen werden.

RLC: Wenn Indizien für eine besondere Schutzbedürftigkeit vorliegen, muss diese festgestellt werden? Wenn ja, wie lange dauert die Anerkennung und wie erfolgt sie?

AP: Das wird unterschiedlich gehandhabt, ein förmliches Feststellungsverfahren ist in Bezug auf das Asylverfahren nicht etabliert. Erschwert wird die Situation durch die verschiedenen Behörden, die am Asylverfahren und der Aufnahme der Schutzsuchenden beteiligt sind. Die Bundesregierung sieht die Zuständigkeit für die Identifizierung besonderer Schutzbedürftigkeit bei den Ländern. Auf Ebene der Bundesländer gestaltet sich die Entwicklung von Konzepten für die Identifizierung besonderer Schutzbedürftigkeit uneinheitlich. Grundsätzlich soll die besondere Schutzbedürftigkeit im Rahmen der Erstuntersuchung oder durch die beispielsweise in den „AnkER-Zentren“ vorgesehene Asylverfahrensberatung festgestellt werden, damit möglichst frühzeitig auf die bestehenden Bedarfe eingegangen werden kann. In der Praxis ist dies oftmals anders, oft bleibt ein Schutzbedarf unerkannt. Die Feststellung kann jederzeit erfolgen, beispielsweise im Rahmen der Anhörung oder auch durch Einreichung medizinischer Nachweise im Laufe des Verfahrens. Die Beschleunigung des Asylverfahrens hat zudem dazu geführt, dass ein besonderer Schutzbedarf noch leichter übersehen wird und die vorgesehenen Rechte und Verfahren somit nicht gewährt werden. 

RLC: Wenn nun die besondere Schutzbedürftigkeit festgestellt ist, stellt sie einen asylrechtlichen Status dar, der besondere Rechte begründet?

AP: Nein, die besondere Schutzbedürftigkeit hat nicht automatisch eine asylrechtliche Folge, sondern dient lediglich der Feststellung bestimmter Bedarfe während des Asylverfahrens. Sie kann natürlich mit dem Fluchtgrund zusammenhängen und sich mit diesem überschneiden, aber die Schutzbedürftigkeit alleine, etwa aufgrund von Schwangerschaft, begründet rechtlich betrachtet keinen asylrechtlichen Status. Anders ist dies beispielsweise bei Folteropfern zu beurteilen, denen im Heimatland eine ausreichende Behandlung der Folgen verwehrt wird. Auch ist etwa die Feststellung, dass eine Person unter einer posttraumatischen Belastungsstörung leidet, zumindest ein Indikator für einen bereits erlittenen ernsthaften Schaden und damit für die erneute Verfolgungsgefahr. Zudem kann die Feststellung eines besonderen Schutzbedarfs bei Verneinung des internationalen Schutzes zur Anerkennung des nationalen Schutzes in Form eines Abschiebeverbotes führen, wenn beispielsweise aufgrund der Schutzbedürftigkeit eine Gefahr im Zielstaat der Abschiebung besteht. Festzuhalten ist jedoch, dass die Feststellung zumeist keine direkten Auswirkungen auf den Verfahrensablauf hat und auch europarechtlich vorgesehene Rechte nicht gewährt werden. 

RLC: Kann die besondere Schutzbedürftigkeit auch mit geschlechtsbezogener Gewalt außerhalb des Herkunftslandes im Rahmen der Flucht oder der Unterbringung in Deutschland begründet werden?

AP: Ja, da die Feststellung einer besonderen Schutzbedürftigkeit keine unmittelbaren Konsequenzen für den asylrechtlichen Status hat und während des laufenden Asylverfahrens möglich ist, kann ein solcher Schutzbedarf auch durch erfahrene Gewalt auf der Flucht oder in Deutschland begründet werden. 

RLC: Welchen besonderen Gefahren sind Frauen* insbesondere in sogenannten “AnkER-Zentren” ausgesetzt?

AP: Frauen* sind in sämtlichen Unterbringungseinrichtungen insbesondere der Gefahr geschlechtsbezogener Übergriffe ausgesetzt: Zum einen bestehen kaum Rückzugsmöglichkeiten, es gibt meist keinen eigenen Bereich für Frauen*, oftmals nur gemeinschaftliche Sanitäranlagen sowie keine abschließbaren Räume. Zum anderen werden sie durch die Unterbringung in Massenunterkünften außerhalb der Innenstädte von Unterstützungsstrukturen abgeschottet und haben nur schwer Zugang zu den wenigen Versorgungsangeboten vor Ort. Oft haben die Frauen* keine Kenntnis über bestehende Rechte und Möglichkeiten des Schutzes. Dies führt dazu, dass Frauen* sich häufig aus Angst vor Übergriffen durch andere Bewohner*innen, Mitarbeitende oder Sicherheitskräfte nicht trauen, sich frei zu bewegen oder nachts die Sanitäranlagen aufzusuchen.

„AnkER-Zentren“ im Besonderen stellen Massenunterkünfte dar, in denen die Vielzahl an Menschen, die unsichere Asylsituation und der dadurch bedingte Stress ein besonderes Gewaltpotential begründen. Es muss sich ständig gegen andere durchgesetzt werden, wodurch männliche Dominanz‐Subordinanz (Rangordnung) quasi institutionell erzwungen wird. Auch sind diese Einrichtungen streng hierarchisch organisiert, wobei Mitarbeitende die zentralen Schnittstellen zu Unterstützungsangeboten darstellen. Dadurch haben sie eine extreme Machtfülle inne, was ausgeübte sexualisierte Gewalt aus diesem Personenkreis begünstigt. Kommunikationsbarrieren sorgen zudem dafür, dass Betroffene sexualisierter Gewalt diese nicht thematisieren können.

RLC: Sie haben beschrieben, welchen Gefahren geflüchtete Frauen* in den deutschen Unterkünften ausgesetzt sind. Gemäß Art. 18 Abs. 4 der EU – Aufnahmerichtlinie müssen die Mitgliedstaaten eigentlich Maßnahmen treffen, um in den Unterkünften geschlechtsbezogene Gewalt zu verhindern – Wie gut wurde das in Deutschland umgesetzt? 

AP: Leider wurde dies vollkommen unzulänglich umgesetzt. Zwar wurde vom BMFSFJ (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend) gemeinsam mit Verbänden ein Gewaltschutzkonzept entwickelt, dieses ist jedoch nicht verpflichtend. Grundsätzlich haben die Länder die Trägerschaft für die Aufnahmeeinrichtungen inne. Das bedeutet, dass die Unterbringung und die damit zusammenhängenden Aufgaben Sache der Länder ist. Dabei haben nur wenige Länder verpflichtende Gewaltschutzkonzepte für die Unterkünfte entwickelt. 

Zwar verpflichtet das deutsche Asylgesetz seit 2019 die Länder zur Gewährleistung von Schutz bei der Unterbringung von Frauen* und vulnerablen Personen, dies war jedoch bereits durch die EU-Aufnahmerichtlinie vorgeschrieben und begründet deshalb keine neuen Verpflichtungen. Selbst dort, wo Gewaltschutzkonzepte bestehen, fehlt es an konsequenter Umsetzung in dier Praxis. Zusätzlich sind diese Konzepte oft schwammig formuliert und sehen etwa räumliche Schutzkonzepte nur vor, soweit sie „baulich möglich“ sind. 

RLC: Zusätzlich zu der mangelnden Umsetzung der Gewaltschutzmaßnahmen sind wir mit einer Pandemie konfrontiert. Wie hat sich die Situation für geflüchtete Frauen* durch COVID-19 verändert? Hat der Bund auf diese Veränderungen reagiert?

AP: Durch die Pandemie und die damit einhergehende großzügige Abriegelung der Unterkünfte für Asylsuchende wurden die dort untergebrachten Menschen noch weiter von der Gesellschaft abgespalten und somit auch der Zugang zu Unterstützungsangeboten und Hilfsstrukturen noch weiter beschränkt. Unabhängig von der entstehenden Gefahr einer Covid-19-Infektion durch ein Zusammenleben auf engem Raum, hat sich so auch die Gefahr geschlechtsbezogener Übergriffe deutlich erhöht. 

Die mit der Pandemie einhergehende Isolierung sowie der eingeschränkte Zugang zu Unterstützungsstrukturen führen zu einer erheblich erhöhten psychischen Belastung der dort lebenden Menschen sowie zu einem damit einhergehenden gestiegenen Risiko für Frauen*, Opfer von häuslicher und sexualisierter Gewalt zu werden. Dabei haben die Frauen* kaum die Möglichkeit, den Gefahren zu entgehen. Vielmehr sind sie gerade auf noch engerem Raum mit den (potentiellen) Täter*innen eingesperrt. 

Geflüchtete Frauen* sind häufig intersektional von den Folgen der Eindämmung der Corona-Pandemie betroffen, das heißt nicht nur aufgrund ihres Geschlechts, sondern zusätzlich aufgrund der prekären Situation, in der sich die meisten von ihnen durch die Flucht befinden. Die Betroffenen bedürfen also eines erhöhten Schutzes, der den schwierigen Lebensbedingungen in Massenunterkünften, dem mangelnden Zugang zu Gewaltschutzmaßnahmen und den durch das Erlebte bestehenden psychischen und physischen Erkrankungen gerecht wird.

Auf diese Notwendigkeit sind der Bund und insbesondere die Länder jedoch nicht eingegangen. Vielmehr wurde nicht einmal den vom RKI (Robert Koch Institut) geforderten Maßnahmen zum Schutz von vulnerablen Personen, wie alleinstehenden Frauen*, nachgekommen. Die Rufe nach dezentraler Unterbringung bleiben weiterhin unbeachtet. 

RLC: Welche Maßnahmen zur Verbesserung der Unterbringung besonders schutzbedürftiger Frauen* sind Ihrer Meinung nach dringend notwendig, auch mit Blick auf die Pandemie? 

AP: Es ist notwendig, dezentrale Unterkünfte einzurichten, um geschlechtergerechte Unterbringung und Rückzugsmöglichkeiten zu gewährleisten, sowie intersektional gedachte Schutzkonzepte zu entwerfen und umzusetzen. Darüber hinaus müssen institutionelle Hierarchien beseitigt werden und umfangreiche Informations- und Beratungsangebote sowie der Zugang zu Versorgungs- und Hilfsmöglichkeiten einfach und unkompliziert ermöglicht werden.

RLC: Nicht nur eine sichere Unterbringung ist zum Schutz besonders schutzbedürftiger Frauen* notwendig. Gemäß Art. 25 Abs. 1 der EU-Aufnahmerichtlinie müssen die Mitgliedstaaten außerdem eine medizinische und psychologische Versorgung und Betreuung der besonders schutzbedürftigen Geflüchteten gewährleisten – Wurde dies in Deutschland besser umgesetzt?

AP: Auch die medizinische Versorgung und Betreuung ist nur unzureichend gewährleistet. Es gibt einen erheblichen Mangel an Versorgungsangeboten und die vorhandenen Angebote sind nur schwer zugänglich. Berichten aus einzelnen Unterkünften zufolge ist mehrstündiges Schlangestehen erforderlich, um einen Termin zu bekommen. Dies stellt eine besondere Hürde für Personen mit erhöhtem Schutzbedarf dar. Bei der verpflichtenden Erstuntersuchung in der Aufnahmeeinrichtung geht es primär um die Feststellung von ansteckenden Krankheiten. Betroffene werden über die Untersuchung nur unzureichend informiert und wissen häufig nicht, was gerade passiert. 

In den ersten 18 Monaten ist die Gesundheitsversorgung zudem nur eingeschränkt vorgesehen. Sie beschränkt sich im Wesentlichen auf die Behandlung akuter Erkrankungen und Schmerzzuständen. Daneben können bei dringendem Bedarf im Einzelfall zusätzliche Leistungen gewährt werden. Besonders schutzbedürftige Personen haben zwar darüber hinaus während dieser Monate einen Anspruch auf die erforderliche medizinische Versorgung. Dies ist jedoch in der Praxis nur sehr schwer oder unzureichend möglich. Hinzu kommen die mangelnde Erfahrung mit der oft spezifischen Diagnostik und die Behandlung erschwerende Verständigungsprobleme. Erst nach dem 18-monatigen Aufenthalt erhalten Leistungsberechtigte dann Zugang zu den regulären Gesundheitsleistungen.

RLC: Wer trägt denn die Verantwortung für diese Versorgung und Betreuung?

AP: Die Ausgestaltung der Gesundheitsversorgung ist den Bundesländern vorbehalten und variiert stark. Während in vielen Bundesländern Asylsuchende mittlerweile eine elektronische Gesundheitskarte erhalten, müssen die Schutzsuchenden in anderen Bundesländern weiterhin vor einer Behandlung beim zuständigen Amt einen Behandlungsschein beantragen. Am rechtlich vorgeschriebenen Leistungsumfang ändert dies allerdings nichts.

RLC: Zur Versorgung und Betreuung gehört auch geschultes Personal. Wie umfassend ist die Fortbildung des betreuenden Personals hinsichtlich geschlechtsbezogener Gewalt?

AP: Theoretisch gibt es in Unterkünften geschultes Personal, das verschiedene Module für besondere Schutzbedarfe durchlaufen kann beziehungsweise muss. Jedoch steht dieses in der Praxis kaum zur Verfügung. Der Zugang zu spezifischer Beratung und Unterstützung ist zudem, wie bereits erläutert, in geschlossenen Unterkünften, wie etwa „AnkER-Zentren“, erheblich erschwert.

Hinsichtlich der Durchführung des Asylverfahrens sind beim BAMF (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) über 200 sogenannte Sonderbeauftragte für geschlechtsspezifische Verfolgung tätig, in der Praxis sind diese jedoch nicht immer verfügbar. Ich habe mehrfach erlebt, dass bei einer Anhörung eine geschlechtsspezifische Verfolgung geäußert und daraufhin das Angebot eines Gesprächs mit einer geschulten Person gemacht wurde. Gleichzeitig wurde jedoch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass dann die Anhörung abgebrochen werden müsse und es lange dauern könne, bis ein neuer Termin gemacht wird. Dies führt dazu, dass viele Frauen* die Anhörung fortführen und auf ein Gespräch mit einer geschulten Person verzichten, um das Prozedere nicht erneut durchstehen zu müssen. Auch bedarf es ebenso geschulten und speziell sensibilisierten Personals zum Dolmetschen, welches ebenso nicht ausreichend zur Verfügung steht.

RLC: Welche Maßnahmen zur Verbesserung der Betreuung besonders schutzbedürftiger Frauen* sind daher Ihrer Meinung nach dringend notwendig?

AP: Zunächst muss eine geschützte, sensibilisierte und umfassende Identifizierung der Schutzbedarfe sichergestellt werden. Auch muss endlich eine umfassende medizinische Versorgung, insbesondere auch hinsichtlich psychischer Erkrankungen, gewährleistet werden. Diese muss de facto auch vorhanden und zugänglich sein. Gleichzeitig muss auch der Zugang zu Unterstützungsangeboten und Schutzräumen wie Frauenhäusern sichergestellt werden. Dazu zählt auch die umfangreiche Information der Frauen* über bestehende (Schutz-)Möglichkeiten und Rechte. Dies kann insbesondere auch bedeuten, dass das Betreuungsangebot für Kinder ausgeweitet wird, um es Frauen* mit Kindern zu ermöglichen, frei von „familiären Verpflichtungen“ Unterstützungsangebote wahrzunehmen. 

RLC: Nach Kenntnis dieser aktuellen Gefahren für Frauen* und dem mangelhaften Schutz vor diesen: Müssten nicht alle Frauen* als besonders schutzbedürftig gelten?

AP: Ja, das kann so gesagt werden. Grundsätzlich besteht bei allen Personen, die aus ihrer Heimat fliehen aufgrund des Erlebten im Heimatland, auf der Flucht und auch und insbesondere aufgrund der Art und Weise der Durchführung der Asylverfahren innerhalb der EU ein besonderer Schutzbedarf. Frauen*, die alleine aufgrund ihres Geschlechts weiteren Gefahren ausgesetzt sind, haben dabei einen darüberhinausgehenden besonderen Schutzbedarf. 

RLC: Ist Ihnen ein Fall betreffend besonders schutzbedürftige Frauen* im Rahmen Ihrer Arbeit bei Equal Rights Beyond Borders besonders im Gedächtnis geblieben? 

AP: Es gibt sehr viele Frauen*, die besonders im Gedächtnis geblieben sind. Eine davon war ein 15-jähriges Mädchen, das zwangsverheiratet wurde. 

Ihr „Ehemann“ hat sie während der Flucht und in Griechenland sexuell und physisch schwer missbraucht. Die griechischen Behörden haben sie von dem Mann getrennt und diesen auch nicht als Vater des aus einer der Vergewaltigungen geborenen Kindes eingetragen. Da die Mutter des Mädchens in Deutschland lebte, wurde eine Familienzusammenführung des Mädchens mit dem Neugeborenen zur Mutter beziehungsweise Großmutter beantragt. Diese wurde vom BAMF abgelehnt mit der Begründung, dass die Familieneinheit wichtig sei und das Neugeborene nicht vom „Vater“ getrennt werden könne. 

Erst durch ein Gerichtsverfahren in Deutschland konnten wir erwirken, dass der Schutzbedarf des Mädchens und ihres Kindes anerkannt wurde und diese zur Mutter beziehungsweise Großmutter konnten. Dieser Fall hat besonders deutlich aufgezeigt, wie drastisch bestehende Schutzbedarfe systematisch missachtet werden. 

RLC: Zum Schluss: Welche Möglichkeiten hat eine gewaltbetroffene geflüchtete Frau*, sich aus dem gewalttätigen Umfeld zu entfernen bzw. die Täter*innen zu entfernen? An wen kann sie sich wenden? 

AP: Bei akuter Gewalt gibt es rechtlich die Möglichkeit der „Wohnungsverweisung“, das bedeutet, dass die Täter*innen kurzfristig aus der Unterkunft verwiesen werden. In der Praxis wird jedoch immer wieder von Schwierigkeiten berichtet, da teilweise davon ausgegangen wird, dass dies bei Gemeinschaftsunterkünften nicht möglich sei und eine bloße Trennung der Täter*innen von der betroffenen Frau* ausreiche. 

Für längerfristige Maßnahmen steht das Gewaltschutzgesetz zur Verfügung. Damit können eine dauerhafte räumliche Trennung sowie umfangreiche Betretungs-, Kontakt- und Näherungsverbote angeordnet werden. Auch besteht grundsätzlich die Möglichkeit für Frauen*, in ein Frauenhaus zu ziehen. 

In der Praxis ist dies jedoch durch die Residenzpflicht erheblich erschwert, die Geflüchtete zum Aufenthalt in einem begrenzten Bereich beschränkt. Denn Frauen* verstoßen ohne langwierige vorherige Anmeldung des Umzuges gegen die Residenzpflicht – auch wenn dies im Nachhinein gerechtfertigt werden kann. Die Angst vor Verstößen und deren etwaigen Auswirkungen auf das Asylverfahren stellen eine erhebliche Barriere dar. Auch entstehen oftmals Unsicherheiten über die Zuständigkeiten der beteiligten Behörden, insbesondere wenn eine Frau* kurzfristig in einem Frauenhaus in einem anderen Bundesland untergebracht werden soll. Diese Unklarheiten über die zuständige Behörde führen zudem dazu, dass manche Frauenhäuser aufgrund ihrer Finanzierungsart (Tagessatzfinanzierung) Frauen* wegen fehlender Kostenzusage der Behörden nicht aufnehmen können.

Liebe Frau Pertsch, wir danken Ihnen herzlich für dieses interessante Gespräch!

Für eine weitere Vertiefung der Thematik verweisen wir auf die Beiträge von Frings, Dorothee/Pertsch, Anne, Die Bedeutung der Istanbul-Konvention für geflüchtete Frauen, djbZ 2018, 213-216; Pertsch, Anne/Nasiriamini, Farnaz, Geschlechtsspezifische Gewalt im Asylverfahren, djbZ 2020, 112-114; Pertsch, Anne, Gleicher Schutz für alle? Die Auswirkungen der Pandemie auf geflüchtete Frauen* in Europa, djbZ 2020, 171-172.