Der Reformvorschlag der EU-Kommission: „fresh start“ oder alter Hut?

Lipa, ein Lager im Nordwesten Bosniens nahe der Stadt Bihać: Nach menschenunwürdigen Zuständen ohne Wasser- und Stromversorgung bei Minusgraden beschloss die Internationale Organisation für Migration Ende Dezember 2020 das Camp zu räumen, sodass 1300 Geflüchtete unvermittelt obdachlos wurden. Seither leben ca. 3000 Geflüchtete in Ruinen oder Zelten in bosnischen Wäldern unmittelbar an der kroatischen Grenze. Bedingt durch die Schließung der “alten” Balkanroute über Ungarn bleibt ihnen häufig nur die bosnisch-kroatische Grenzüberquerung, um in die EU zu gelangen. Oft bleiben diese Versuche aufgrund der übermäßigen Brutalität kroatischer Grenzbeamter sowie der gängigen Praxis der Pushbacks jedoch erfolglos. So berichteten im vergangenen Jahr über 17.000 Geflüchtete von Pushback-Erfahrungen an der kroatisch-bosnischen Grenze (letztes Mal aufgerufen am 01.04.2021). Die Begründung dieses Verhaltens wird in der angestrebten Aufnahme Kroatiens in den Schengen-Raum und dem damit verbundenen Druck anderer EU-Mitgliedstaaten, die Außengrenzen wirksam zu schützen, gesehen. Nichtsdestotrotz verletzt diese Praxis europäisches sowie internationales Recht, insbesondere das Non-Refoulement-Prinzip (Art. 33 Genfer Flüchtlingskonvention, Art. 3 EMRK), das Verbot der Kollektivausweisungen (Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK, Art. 19 GRCh) sowie das Recht auf eine wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) (vgl. „Push-Backs“ an der türkisch-griechischen Grenze im Lichte des Völkerrechts Ausarbeitung). 

Gleichwohl ist diese illegale Zurückschiebepraxis keine alleinig kroatische Problematik. Während die griechische Küstenwache, mit Beteiligung der EU-Grenzschutzagentur Frontex, Asylsuchende zurück aufs offene Meer schiebt, beendet Ungarn, trotz Verurteilung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) , seine Praxis der Pushbacks an der serbischen Grenze nicht. Zwar hatte der EuGH Ende 2020 das Pushbacks legalisierende, ungarische Asylgesetz für unionswidrig erklärt, indes änderte sich bis dato aber nichts an der widerrechtlichen Praxis.

Im Folgenden wollen wir beleuchten, warum die bisherige Asylzuständigkeitsverordnung der EU (Dublin III-VO) wiederkehrende Verletzungen von internationalem Recht an den Außengrenzen begünstigt und warum sie reformiert werden muss. Alsdann werden die Reformvorschläge des gemeinsamen europäischen Asylsystems, allen voran den sog. “fresh start”, diskutiert und detailliert analysiert. 

I. Das Problem mit Dublin III

Diese europäische Politik der zunehmenden Isolation findet in eben jenen illegalen Zurückweisungen und der Zusammenarbeit mit der sog. libyschen Küstenwache ihren Ausdruck. Aber auch auf nationaler Ebene zeigt sich vermehrt eine restriktive Ausrichtung in der Migrationspolitik, bedingt durch Wahlerfolge populistischer Parteien sowie durch die Überlastung von Staaten an den EU-Außengrenzen. Zwar wird die Überwachung der Außengrenzen durch Primärrecht als gesamteuropäische Aufgabe proklamiert (vgl. Art. 77 Abs.1 lit.b AEUV), doch bleibt sie realpolitisch im Zuge der Zuständigkeitsregelungen der Dublin III-VO (vgl. Art. 3 Abs. 1 Dublin III-VO) im Hinblick auf die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz primär den Außenstaaten der EU überlassen. Trotz vorrangig anwendbarer Zuständigkeitskriterien wie z.B. Familienzugehörigkeit, wurden 2016 in der Praxis über 99% der Fälle von den Staaten bearbeitet, in dem der Asylerstantrag gestellt wurde.

Problematisch ist insoweit, dass jene Zuständigkeitsregelung für den EU-Grenzstaat eine Fülle von Verfahrens- und Registrierungspflichten sowie Standards bzgl. Unterbringung und Verpflegung mit sich bringt, welche u.a. Griechenland bereits unter der Dublin II-VO nicht erfüllen konnte, woraufhin der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) schon 2011 ein Vorliegen systemischer Mängel im griechischen Asylsystem bejahte. Folglich waren bereits vor Ausbruch des syrischen Bürgerkriegs die griechischen Asylbehörden nur eingeschränkt funktionsfähig. Auch in Ungarn, Bulgarien und Italien wurde bereits ein systemisch defizitäres Asylsystem bemängelt. Nichtsdestotrotz entbindet das Vorliegen eines systemisch mangelhaften Asylsystems nicht von der mitgliedstaatlichen Verpflichtung Außengrenzkontrollen und ein Asylverfahren bei Einreise durchzuführen. Eben diese Obliegenheit wurde jedoch im Zuge der Fluchtmigration 2015 durch Staaten wie Italien und Griechenland missachtet. Dies lag de facto auch daran, dass viele Antragsteller*innen aufgrund von teils großer Divergenz der Anerkennungsquoten in den Mitgliedstaaten beabsichtigten, gerade in die Staaten mit höheren Quoten und besseren sozialen Perspektiven zu immigrieren. Die verschiedenen Anerkennungsquoten sind hierbei, trotz des GEAS, auf die unterschiedliche Rechtstradition und einem abweichenden Verständnis für die Fluchtgründe in den einzelnen Mitgliedstaaten zurückzuführen (Koehler: Die neue Dublin IV-Verordnung – Die Vorstellungen des Europäischen Parlaments, ZAR 2019, 20,21). Während Italien und Frankreich 2017 für afghanische Geflüchtete Schutzquoten von über 80% hatten, lag die Anerkennungsquote in Dänemark bei nur 17,8%.  

Als Reaktion auf die Überlastung der nationalen Asylsysteme Griechenlands und Italiens wurden Asylverfahren häufig nicht durchgeführt, Sozialleistungen nicht vergeben und die irreguläre Weiterreise Geflüchteter toleriert. So hatte Deutschland bereits 2015, die höchste Anzahl von Schutzbedürfigkeitsprüfungen in der Europäischen Union (Koehler, ZAR 2019, 20, 21). Über 441.000 Menschen stellten in dem Jahr einen Asylerstantrag in der Bundesrepublik. In den bereits genannten Fällen von systemischen Mängeln ist eine Überstellung wegen dem in Art. 4 GrCH normierten Verbot der unmenschlichen Behandlung rechtswidrig. Auch in Fällen der nicht möglichen Bestimmung des mutmaßlich zuständigen Mitgliedstaats wird Deutschland (oder jeder andere Mitgliedstaat) vollständig zuständig. In beiden Fällen richtet sich dies nach Art. 3 Abs.2 UAbs.3 Dublin III-VO.

Zusätzlich wurden im Rahmen der Dublin-Rücküberstellung (vgl. Art. 29 ff. Dublin III-VO) bei Unzuständigkeit, bedingt durch die systemisch mangelhaften Asylsysteme einiger Mitgliedstaaten, nur 3.397 Rücküberstellungen in die tatsächlich zuständigen Mitgliedstaaten durchgeführt. Eine Zahl, die bei Betrachtung der in 2015 getätigten, knapp 45.000 Überstellungsersuchen, durchaus verschwindend ist.  

Problematisch erscheint an dieser Zuständigkeitsregelung, dass in diesen Fällen gerade diejenigen Geflüchteten benachteiligt werden, die sich bereits in dem für sie zuständigen Staaten aufhalten und dort unwürdigen Lebensbedingungen ausgesetzt sind. Anreize für Kooperation durch Asylsuchende bei z.B. Identitätsfeststellungen oder die Sanktionierung der illegalen Weiterreise liegen in der Dublin III-VO gerade nicht vor, vielmehr wird voll und ganz auf ein Funktionieren der Überstellungen vertraut (vgl. Kay Hailbronner/Daniel Thym: Die Flüchtlingskrise als Problem europäischer Rechtsintegration, JZ 71, 2016, 753, 760). Weiter noch mangelt es an Instrumenten, zwischenstaatliche Zusammenarbeit in der Rechtsdurchsetzung zu gewährleisten, auch zumal bis heute signifikante Differenzen (insb. Vollzugsdefizite im Hinblick auf Sozialleistungen) zwischen nationalen Asylsystemen bestehen (vgl. Hailbronner/Thym a.a.O.).

Die Defizite in der Umsetzung eines solidarischen GEAS wurden nicht erst im Rahmen der Überforderung der Außengrenzstaaten 2015 deutlich. Die Mängel der Dublin III-VO (im Folgenden: Dublin III) führen zu einem nur schwer auszuführenden Asylzuständigkeitssystem, politischen Zerwürfnisse von Mitgliedstaaten sowie der Abschottung von Nationalstaaten. Situationen wie in Kara Tepe oder Lipa sind konkrete Ausgestaltungen dieser strukturellen Defizite.

II. Reformvorschläge über die Jahre

Nun ist es keineswegs so, dass die Problematiken, welche sich aus der (Nicht-)Anwendung von Dublin III ergeben (diese beruhen selbstverständlich auf der fehlerhaften Konstruktion des GEAS und vor allem auf der Dublin III selbst), erst über die Jahre sichtbar geworden wären, namentlich nach 2015 – im Gegenteil, diese sind der Europäischen Asylregelung inhärent.

Schon vor der Einführung von Dublin III und ihrem Inkrafttreten im Jahr 2014 wurde erkannt, dass in Zeiten großer Fluchtbewegungen eine Überlastung der Außengrenzen bevorsteht. Die damalige EU-Kommission wollte diesem Problem mit einer Aussetzung der Zurückschiebung in die originär zuständigen Länder begegnen. Diese Lösung allerdings wurde von den Innenminister*innen der Mitgliedstaaten abgelehnt, stattdessen sollte ein Frühwarnmechanismus aufgebaut werden (EU-Asylpolitik: „Kein politischer Wille zur Besserung“). Freilich ist es in der heutigen Handhabung schon so, dass Geflüchtete kaum noch zurückgeschoben werden – zum einen lassen Mitgliedstaaten an den Außengrenzen die Geflüchteten ohne Registrierung “weiterziehen”, sodass ein zuständiger Mitgliedstaat nicht mit vollständiger Sicherheit ermittelt werden kann (eine Zurückschiebung auf “gut Glück” ist dabei unzulässig, vgl. EuGH Urteil: Ghezelbash, Recht auf eine richtige Bestimmung der Zuständigkeit).

Zudem kann diese nicht gegen den Willen des originär zuständigen Mitgliedstaats erfolgen, denn das Dublin-System beruht auf dem Konsensprinzip: weigert sich dieser, bleibt dem anfragenden Mitgliedstaat lediglich das Remonstrationsverfahren gemäß Art. 5 der Dublin-Durchführungsverordnung. Eine Zurückschiebung ist dann nicht möglich.

Auch hat vor allem Deutschland nach 2015 in vielen Fällen von seinem Selbsteintrittsrecht gemäß Art. 17 Abs. 1 Dublin III-VO Gebrauch gemacht – ein weiterer Umstand, der zur Entlastung der Außengrenzstaaten beigetragen hat. Notabene ist dies eben jenes Deutschland, welches noch 2013 die Einrichtung eines europäischen Solidaritätsmechanismus’ abgelehnt hatte (Europäische Union: Flickwerk Flüchtlingspolitik | ZEIT ONLINE).

Folgerichtig lag und liegt auch das Augenmerk jedes Reformvorschlags der Dublin III-VO auf den folgenden Punkten: der Beschleunigung der Verfahren, Verteilungsgerechtigkeit und der Verhinderung von Sekundärmigration und sog. “Asylshopping” im GEAS.

Von besonderer Relevanz ist an dieser Stelle selbstredend der Vorschlag der EU-Kommission zu einer “Dublin IV-VO” vom 04.05.2016. Nachdem auch die Kommission, welcher das Vorschlagsrecht für Gesetzgebung zusteht (Art. 17 EUV, Art. 294 Abs. 2 AEUV), die beschriebenen Problematiken erkannt hatte, unterbreitete sie Rat und Parlament diesen Vorschlag. Dabei wurde auch festgestellt, dass der anstelle der “Aussetzungslösung” eingeführte Frühwarn- und Vorsorgemechanismus noch nicht zur Anwendung gekommen war – und dies trotz der unstreitigen Überlastung der Außengrenzstaaten. Darüber hinaus wurde das Versagen von Dublin-III hinsichtlich der Verwirklichung ihrer Ziele, namentlich der Eindämmung der Sekundärmigration, deutlich gemacht und anerkannt (vgl. S. 13 f. des Vorschlags).

Vorweg kann gesagt werden, dass der Vorschlag der Kommission im Rahmen des Verfahrens durch den europäischen Rat (Art. 294 Abs. 3, 78 Abs. 2 insb. lit. e) AEUV) und des federführenden LIBE-Ausschusses (Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Inneres und Justiz) Gegenstand zahlreicher Änderungsvorschläge war (Koehler: ZAR 2019, 20,22). Infolgedessen kam der Gesetzgebungsprozess bezüglich des Vorschlags nahezu vollständig zum Erliegen, sodass die Kommission unter Präsidentin Ursula von der Leyen gemäß ihren politischen Leitlinien im September 2020 einen neuen Vorschlag unterbreitete – den „fresh start“. Zum besseren Vergleich mit der neuen Initiative möchten wir uns dennoch kurz mit dem Dublin- IV Vorschlag (im Folgenden: Dublin- IV) vom 04.05.2016 zumindest im Groben auseinandersetzen.

Einer der größten Kritikpunkte an Dublin III war und ist die Ineffektivität des Systems bzw. die fehlende Krisenfestigkeit. Besonders sorgte unter den von Sekundärmigration besonders betroffenen Mitgliedstaaten wie Deutschland und Frankreich diese eben so nicht vorgesehene Sekundärmigration für Unmut. Folgerichtig lag auch einer der Schwerpunkte von Dublin IV auf der Verhinderung und Erschwerung dieser, als auch dass er den betroffenen Mitgliedstaaten effektivere Mittel in die Hand gab, um Weitergewanderte “abzuwehren”. 

Als ein probates Mittel erachtete Dublin-IV eine stärkere “Zuständigkeitsbindung” des originär zuständigen Mitgliedstaats. Hat ein*e Antragsteller*in ein Mal in einem Mitgliedstaat einen Asylantrag gestellt, würde es nach diesem Vorschlag sehr schwer für einen anderen Mitgliedstaat, zuständig zu werden – ob dieser wollte oder nicht.

Zum einen sollte das Selbsteintrittsrecht, welches bisher noch im Ermessen der Mitgliedstaaten steht (Art. 17 Dublin III-VO) auf familiäre Fälle beschränkt werden, Art. 19 Dublin IV. 2015 hatte Angela Merkel noch erklärt, für alle syrischen Geflüchteten von dem Selbsteintrittsrecht Gebrauch zu machen (Flüchtlinge in Deutschland: Dublin-Verfahren für Syrer ausgesetzt) bzw. die Überstellungsfristen gemäß Art. 29 Abs. 1 Dublin III-VO verstreichen zu lassen – auch diese waren im Vorschlag nicht mehr enthalten und eine Abschiebung somit immer möglich (vgl. Fehlen des Zuständigkeitsübergangs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 Dublin III-VO). Jedoch sei auch gesagt, dass das europäische Parlament der starken Einschränkung des Selbsteintrittsrechts ablehnend gegenüberstand (Koehler, ZAR 2019, 20, 27). Konsequenterweise wäre auch der originär zuständige Mitgliedstaat für Folgeanträge zuständig geblieben, Art. 5 Abs. 2 Dublin IV. Überdies wäre die (unberechtigte) Sekundärmigration mit einem beschleunigten Verfahren sanktioniert worden (Art. 4 Abs. 1; 5 Abs. 1 Dublin IV).

Weiter noch ging der Vorschlag an anderer Stelle: Gemäß den Art. 20, 26, 30 Dublin IV sollte der Mitgliedstaat, in dem sich der*die Antragsteller*in unrechtmäßig aufhielt, diese*n in den originär zuständigen Mitgliedstaat ohne dessen Zustimmung (jedoch nach Mitteilung) abschieben können. Eine Zurück- oder Abschiebung wäre hier verpflichtend gewesen, Art. 3 Abs. 3 Dublin IV. Demnach wäre im Zielstaat eine adäquate Unterbringung und Versorgung sehr fraglich gewesen, hätte dies die schon ohnehin überlasteten Mitgliedstaaten an den Außengrenzen nur noch mehr gefordert.

Forciert werden sollte eine Ausreise auch über andere Wege: Antragsteller*innen hätten bei Inkrafttreten von Dublin-IV nur in dem zuständigen Mitgliedstaat Anspruch auf Geld- und Sachleistungen gehabt (vgl. Art. 5 Abs. 3 Dublin IV), in dem Staat ihres tatsächlichen Aufenthalts (sofern abweichend) jedoch nur auf die medizinische Notversorgung.

Zum Ausgleich der befürchteten Überlastung der Außengrenzstaaten war ein Solidaritätsmechanismus vorgesehen, der sich nach Art. 35 Dublin IV berechnet hätte – der Mitgliedstaat müsste, tatsächliche Neuansiedlungen und Anträge zusammengenommen, 150% über dem ermittelten Grenzwert liegen (Art. 34 Abs. 2 Dublin-IV).

Antragsteller*innen, welche sich demnach in einem nach dem Referenzschlüssel überlasteten Mitgliedstaat aufhielten, würden entsprechend der Aufnahmequote anderer Mitgliedstaaten auf den am wenigsten belasteten verteilt. Das Parlament stellte sich jedoch gegen einen derartigen Verteilungsschlüssel und forderte, dass Antragsteller*innen die Wahl zwischen den vier am wenigsten belasteten Mitgliedstaaten haben sollten (Koehler, ZAR 2019, 20, 24). Für Mitgliedstaaten, die sich an einer solchen Korrektur (auf Zeit) nicht beteiligen wollten, hätte es ein finanzielles opt-out gegeben (Art. 37 Dublin IV). Die Zustimmung insbesondere der Visegrád-Gruppe wäre sich somit möglicherweise “erkauft” worden, ist ihre Ablehnung eines objektiven Verteilungsmechanismus’ doch vehement (Verteilung – Visegrad-Staaten bekräftigten Ablehnung von Flüchtlingsquoten).

Um “aussichtslose” Migration zu verhindern, war ein verpflichtendes Zulässigkeitsverfahren in Bezug auf sichere Drittstaaten angedacht (Art. 3 Abs. 3 Dublin IV). Fraglich ist, wie sich eine solche “schnelle Ablehnung” mit der EMRK ggf. vertragen hätte – dazu jedoch später mehr.

Zusätzlich zum Vorschlag der Kommission gab es etliche Initiativen von NGOs und anderen Verbänden zur Reform des GEAS. Erwähnt werden soll hier auch noch der Entwurf der SPD-Fraktion im Bundestag, welcher insbesondere für europäische, offene Asylzentren auf EU-Territorium plädiert (Menschlich und solidarisch – Positionspapier SPD-Fraktion).

Des Weiteren hatte vor Bekanntmachung des Vorschlags “fresh start” ein Nonpaper der deutschen Bundesregierung (Food For Thought – German Nopaper) für Aufruhr gesorgt, in welchem eine “ewige” Zuständigkeit des originär zuständigen Mitgliedstaats sowie ein deutlich erweitertes Grenzverfahren gefordert wird.

III. “Fresh Start” Reformvorschlag der Kommission

Nun also hat die Kommission im September 2020 den bereits mehrfach erwähnten Reformvorschlag “fresh start” vorgelegt: durch diesen werde unter anderem ein “berechenbares und zuverlässiges Migrationsmanagementsystem eingerichtet” und das Vertrauen der Mitgliedstaaten zueinander wieder hergestellt (Pressemitteilung „Ein Neuanfang in der Migrationspolitik“). Hochtrabende Worte, haben doch vor allem die Jahre nach 2015 die tiefen Risse in der europäischen Gemeinschaft offenbart.

Zur Erreichung dieses Ziels hat die Kommission ein Instrumentarium aus verschiedenen Verordnungen und Richtlinien veröffentlicht. Im Folgenden wollen wir uns ansehen, wie frisch dieser Entwurf tatsächlich ist – oder ob nicht doch sehr viel Recycling in ihm steckt.  

Beim Alten bleiben vor allem die Regelungen zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats (vgl. Art. 8 ff. Dublin III-VO). Diese sind nun in der neuen (Migrations)Managament-Verordnung (im Folgenden: M-VO) festgelegt, Art. 15 ff M-VO. Auch das vielfach so kritisch hinterfragte Kriterium der Zuständigkeit des “Ersteinreisestaats” – welches vor allem die Außengrenzstaaten belastet – bleibt erhalten (Art. 21 M-VO).

Auch anderes, was auf den ersten Blick neu anmuten mag, entpuppt sich bei näherer Betrachtung doch als ein alter Hut in neuem Gewand. Das deutsche Nonpaper – Food For Thought – hatte auf einem verpflichtenden Screenings-Procedere vor Einreise in die EU bestanden. Tatsächlich enthält der Vorschlag der Kommission auch eine Screening-Verordnung (im Folgenden: S-VO. Das einzig wirklich neue an der S-VO stellt jedoch der verpflichtende Gesundheitscheck dar (Art. 9 S-VO), welcher in Zeiten von Covid-19 jedoch ohnehin standardmäßig arrangiert wird (vgl. auch Mehr Schein als Sein? – Verfassungsblog).

Erreichen soll das Screening vor allem die Identitätsklärung des*r Antragstellers*in, Gründe zu identifizieren, die eine Aussichtslosigkeit des Verfahrens indizieren oder bestimmte Sicherheitsrisiken begründen (Art. 1 Abs. 3 S-VO).

Interessant wird es auch bei der Frage, was die Folge des Screenings darstellt. Das Screening soll gerade keine inhaltliche Vorprüfung eines etwaigen Schutzbedarfs darstellen – viel eher kommt es in diesem Zusammenhang darauf an, ob der*die Antragsteller*in einen Antrag auf internationalen Schutz stellt, Art. 14 Abs. 1 S-VO. Macht die den Antrag stellende Person keinen Anspruch geltend bzw. stellt keinen Antrag auf internationalen Schutz oder stehen etwaige andere Hindernisse im Weg, soll diese einem beschleunigten Verfahren / Grenzverfahren unterworfen werden. 

Soweit die Person aus einem Land kommt, welches EU-weit eine Anerkennungsquote von unter 20% aller antragstellenden Personen hat – Änderungsgrund 14 der geänderten Asylverfahrensordnung (im Folgenden: gVerfO) in Verbindung mit Art. 40 des fortgeltenden ursprünglichen Vorschlags einer Asylverfahrensordnung 2016 im Rahmen von Dublin IV  (im Folgenden: AsylVerfO) – wird der*die Antragsteller*in auch hier einem beschleunigten Verfahren zugeführt. 

Ist das Grenzverfahren erst einmal einschlägig, soll es innerhalb von 12 Wochen – einschließlich der Rechtsbehelfe – abgeschlossen sein. Für die Rückführung wird noch einmal die gleiche Zeitspanne veranschlagt (Art. 41 Abs. 11; 41a Abs. 2 gVerfO). Ob diese Zeiträume eingehalten werden können, erscheint jedoch mehr als fraglich: ein “normales” Asylverfahren soll schon jetzt nur sechs Monate dauern (Art. 31 Abs. 3 der geltenden Verfahrensrichtlinie) – vielfach werden diese Vorgaben massiv überschritten (Warum sind Asylverfahren in Griechenland so langsam?). Selbstverständlich ist auch in diesem Verfahren eine Anhörung mit Einzelfallprüfung vorgesehen sowie Rechtsschutz und -beistand möglich, Art. 11-13 AsylVerfO, 53 Abs. 3 gVerfO. Der Rechtsweg soll allerdings auf eine Instanz beschränkt werden (Art. 35a, 53 f. gVerfO).

Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang, dass sich vor allem Geflüchtete aus Ländern mit einer niedrigen Anerkennungsquote besonders “schwierige” Einzelfallprüfungen gegenüber sehen, eben weil diese nicht aus einfach nachweisbaren Fluchtgründen fliehen. In diesem Zusammenhang ist die Beschränkung des Instanzenzugs auf eine Instanz kritisch zu sehen. Da das Screening vor allem determinieren soll, ob die Person in die EU und damit den Schengen-Raum “eingelassen” werden kann, muss in diesem Kontext  auch an die Verfahrensgarantien, insbesondere die begründete Einzelfallentscheidung, aus Art. 14 Abs. 2 der Schengen-Verordnung gedacht werden (Re-decoration of existing practices? Proposed screening procedures at the EU external borders – EU Immigration and Asylum Law and Policy).

Weiterhin wäre eine direkte Ablehnung bei etwaigem Vorliegen einer Gefährdereigenschaft ggf. in Konflikt mit den Art. 3, 19 der Grundrechte-Charta. Auch hier muss auf eine genaue Einzelfallprüfung geachtet werden. Wenn “reasonable grounds” vorliegen, dem Geflüchteten eine solche Eigenschaft zuzuschreiben, wird der Mitgliedstaat, welcher das Screening durchgeführt hat, direkt zuständig (Art. 8 Abs. 4 M-VO).

Unterschiedliche Auffassungen bestehen wiederum darüber, ob durch die Grenzverfahren “Haftlager“ entstehen werden. Eine Haft als geschlossener Bereich ist den Verordnungsvorschlägen jedenfalls nicht zu entnehmen – ganz im Gegenteil, eine Einzelfallanordnung derselbigen mit möglicher gerichtlicher Überprüfung ist explizit vorgesehen (vgl. Art. 41 Abs. 9 lit. (d) gVerfO). Des Weiteren wird vorgebracht, dass “eine Beschränkung der Bewegungsfreiheit (restriction) nicht zugleich eine Entziehung (deprivation) darstellen muss” (Stellungnahme für die Öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags, Prof. Dr. Daniel Thym). Allerdings ist in der Praxis schwer vorstellbar, wie dies vonstatten gehen soll. Zu beachten ist die Rechtsprechung des EuGH zu den ungarischen Transitzonen und “Kollektivhaft”, welche die Transitzonen als genau eine solche Kollektivhaft einstuft und als rechtswidrig brandmarkt. (vgl. zur Warnung vor “Haftzentren” Grenzverfahren unter Haftbedingungen – die Zukunft des Europäischen Asylsystems?). Jedoch könnten die Mitgliedstaaten versuchen, eine Haft kollektiv anzuordnen. Wie diese Regelung in der Praxis umgesetzt wird, darf mit Spannung erwartet werden. An dieser Stelle lohnt sich für Interessierte zur vertieften Auseinandersetzung auch der Vergleich mit dem australischen Screening-Prozess (Tell Me About: The ‚Enhanced Screening Process‘).

Der Rechtsschutz in Art. 33 M-VO gegen eine Überstellungsentscheidung innerhalb der EU würde auf bestimmte Fälle beschränkt, insbesondere wenn eine Verletzung des Art. 4 GrCH vorliegt. Offen bleibt bisher, ob in diesen Fällen auch eine Verletzung von Art. 13 EMRK oder auch Art. 47 GrCH vorliegt, nach welchem der Rechtsweg in Fällen einer Verletzung aller europäischen Verfahrensrechte offen steht. Durch das Screening und das Grenzverfahren wird keine Einreise in die EU bzw. den Mitgliedstaat vorgenommen (“Fiktion der Nichteinreise”), Art. 4 S-VO, 41 Abs. 6 gVerfO. Die “Fiktion der Nichteinreise” darf in diesem Fall nicht damit verwechselt werden, dass der*die Antragsteller*in rechtlos gestellt würde, insbesondere bezüglich der Grundrechte sowie sonstiger Verfahrensgarantien (vgl.  Mehr Schein als Sein? – Verfassungsblog).

Beim Alten bleibt auch, zur Überraschung vieler und vor allem entgegen der im deutschen Nonpaper gewünschten Regelung, der Zuständigkeitsübergang bei Ablauf der Überstellungsfrist gemäß Art. 29 Abs. 2 Dublin-III VO (neu in Art. 27 M-VO). Der Dublin-IV Entwurf hatte noch den Wegfall desselbigen vorgesehen. Auch die Frist von sechs Monaten bleibt erhalten. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang immerhin Art. 8 Abs. 3 der neuen Krisen-Verordnung (force majeure), im Folgenden K-VO. Dieser verlängert die Frist für einen eventuellen Übergang in Krisenzeiten um sechs Monate, also auf insgesamt ein Jahr. Im Unterschied zu den jetzigen Regelungen, die eine Verlängerung der Überstellungsfrist bei Untertauchen des*der Antragstellers*in auf maximal 18 Monate vorsehen, wird eine solche Verlängerung gemäß Art. 35 Abs. 2 M-VO komplett ausgesetzt. Allerdings gilt dies nur bei wissentlichem Untertauchen – ein “Verstecken” im Kirchenasyl (soweit überhaupt noch möglich) würde damit wohl nicht ausreichen (vgl. Stellungnahme Prof. Dr. Daniel Thym). 

Nach diesen Darstellungen ist nun interessant, welche neuen Regelungen die Vorschläge der Kommission enthalten.

Im Vergleich zum Vorschlag von Dublin-IV hat die Kommission im Art. 2 (g) M-VO den Familienbegriff auf Geschwister erweitert. Was zunächst wie ein humanes Entgegenkommen aussieht, wird bei gründlicher Lektüre des Vorschlags schnell wieder zunichte gemacht. Die Personen, von denen die Antragsteller*innen abhängig sein können (vgl. Art. 16 Dublin-III VO) werden um die Geschwister des*der Antragstellers*in gekürzt (Art. 24 M-VO). Waren schon vorher nicht die Ehepartner enthalten, können unterstützungsbedürftige Geflüchtete (z.B. mit Behinderungen) jetzt auch nicht mehr zu ihren Geschwistern ziehen.

Zudem wird die Rechtsprechung des EGMR zu minderjährigen unbegleiteten Geflüchteten durch die neue Verordnung über den Haufen geworfen: wurden diese in Fällen der Sekundärmigration bisher nicht in den originär zuständigen Mitgliedstaat zurückgeschickt sondern ihre Anträge im Mitgliedstaat, in dem sie sich aufhalten, bearbeitet, schreibt nun Art. 15 Abs. 5 M-VO genau diese Zurückschiebung vor – selbstverständlich nur, soweit keine anderen Zuständigkeitsregelungen greifen sollten.

Auch in anderer Hinsicht wird das Familienleben eingeschränkt: Die neue M-VO sieht eine Beachtung von Tatsachen und Beweisen zu Familienbanden, die nach dem Dublin-Interview geltend gemacht werden konnten, nicht mehr wie bisher vor (vgl. Art. 7 Abs. 3 Dublin-III VO). Vielmehr wird den Antragsteller*innen die Pflicht auferlegt, diese vor oder während des Interviews geltend zu machen (Art. 9 Abs. 3 M-VO). Summa summarum macht der “fresh start” die Zusammenführung einer Familie nicht unbedingt einfacher. 

In anderen Bereichen weichen die Regelungen der neuen Initiative von der Dublin-III VO ab, um das Asylverfahren geschmeidiger zu machen und etwaige Weiterwanderungen härter zu bestrafen. So wird unter anderem der Art. 18 Abs. 2 Dublin-III VO nicht übernommen. Ein Erstaufnahmestaat, der eine*n Antragsteller*in wieder aufnehmen muss (während dieser in einem anderen Mitgliedstaat einen Antrag gestellt hat), musste diesen entgegen der alten Regelungen nicht “zu Ende” prüfen (sogenannte “discontinuation”, Verwendung bspw. in  Commission of the European Communities v Hellenic Republic).

Sekundärmigration soll auch durch die dem*der Antragsteller*in auferlegten Pflicht, im originär zuständigen Mitgliedstaat zu verweilen (Art. 9 M-VO) eingedämmt werden. Ob dies allein als Anreiz ausreicht, ist stark fraglich. Zwar können nach Art. 17a des fortgeltenden Vorschlags einer Aufnahmerichtlinie die Leistungen gekürzt werden – jedoch sind diese in z.B. Deutschland nach Kürzungen noch immer deutlich höher als in anderen Mitgliedstaaten, sodass auch die Wirkung dieses Hebels fraglich ist (vgl. Stellungnahme Prof. Dr. Daniel Thym). Auch ist nicht klar, ob diese Kürzung gemäß Art 17a des fortgeltenden Vorschlags einer Aufnahmerichtlinie automatisch erfolgt oder im Lichte von Art. 10 Abs. 1 S. 2 M-VO im Einzelfall angeordnet werden muss. 

Des Weiteren wird das Regelungswerk nun ausdrücklich auch auf international Schutzberechtigte angewandt, welche kein Anrecht auf eine Zweitprüfung (bei positivem Bescheid) in einem anderen Mitgliedstaat haben und überstellt werden können. Das führt zu der Situation, dass ein*e Antragsteller*in, welche*r noch nicht beschieden wurde bzw. nur einen nationalen Schutztitel erhalten hat, in einen anderen Mitgliedstaat ziehen kann, während ein*e schon international anerkannte*r Schutzberechtigt*e die Freizügigkeit erst nach drei Jahren erhält (dazu: A “Fresh Start” or One More Clunker? Dublin and Solidarity in the New Pact – EU Immigration and Asylum Law and Policy).

Der letzte Punkt betrifft den Solidaritätsmechanismus, ausgearbeitet in den Art. 45 ff. M-VO. Die Solidarität bzw. das Fehlen der selbigen war im Rahmen der Reformdiskussion eines der größten Themen und fand auch, wie schon aufgezeigt, Eingang in die Begründung für den Vorschlag. Auch der Vorschlag von 2016 – hier darf wiederum nach oben verwiesen werden – hatte einen solchen Mechanismus vorgesehen.

Dem Solidaritätsmechanismus der M-VO liegt ein kompliziertes bürokratisches Verfahren zugrunde (insbesondere Art. 48 Abs. 2 M-VO), welches zum einen Geflüchtete betrifft, welche auf See gerettet wurden (sogenannte „search and rescue operations“, SAR) und zum anderen Mitgliedstaaten, welche überlastet sind (Art. 50 ff., 53 M-VO). Interessant an diesem Regelungskonstrukt ist jedoch vor allem, dass die Auslösung des Mechanismus in diesen Fällen allein der Kommission obliegt.

Der Anteil der Mitgliedstaaten berechnet sich wieder nach dem bereits beschriebenen Index (Art. 54 M-VO).

Tritt nun einer der Fälle ein, in denen der Solidaritätsmechanismus zur Anwendung kommt, bieten die Mitgliedstaaten durch die in Art. 45 M-VO genannten Mittel ihre Unterstützung an – eines dieser Mittel ist insbesondere die “Rückführungspatenschaft”, welche es zum Unwort des Jahres 2020 gebracht hat (Gleich zwei Begriffe zum „Unwort des Jahres 2020“ gekürt). Bei dieser übernimmt ein Mitgliedstaat für den überlasteten Mitgliedstaat, in dem der*die Antragsteller*in sich momentan aufhält, die “Verantwortung” für die Rückführung. Sollte die Abschiebung in das Heimatland nicht gelingen ist damit das “Patenland” zuständig (Art. 55 Abs. 2 M-VO).

Erreicht die freiwillige Unterstützung der Mitgliedstaaten nun nicht die von der Kommission vorgesehene Quote bzw. unterläuft diese um 30%, wird jeder Mitgliedstaat im Solidaritätsforum (Art. 46 M-VO) dazu verpflichtet, 50% der von ihm zu erfüllenden Quote gemäß Art. 54 M-VO durch die in Art. 45 M-VO angesprochenen Mittel bereitzustellen (Art. 48 Abs. 2 M-VO).

Ob dadurch das Verfahren beschleunigt bzw. fairer und solidarischer wird, bleibt fraglich. Schließlich muss der Mitgliedstaat, in dem sich die Geflüchteten noch immer befinden, diese dem Screening-Verfahren unterziehen. Antragsteller*innen werden demnach im schlimmsten Fall in mehrere Staaten – ohne ihre Zustimmung – verlegt und mehreren Interviews unterzogen.

Die einzige Möglichkeit, nach welcher ein Staat sich dem Solidaritätsmechanismus entziehen kann, ist die Erklärung des Krisenfalls (Art. 3, 8 Abs. 3). Dies ist nach dem Gutdünken des Mitgliedstaats möglich; die Kriterien für die Erklärung sind voller unbestimmter Begriffe. Die Solidarität würde dadurch sehr löchrig (dazu: A “Fresh Start” or One More Clunker?).

IV. Fazit

Nach den vorangegangenen Ausführungen bleibt nur festzuhalten, dass der “fresh start” der Kommission wenig Frisches enthält, indes auch die alten Probleme hinsichtlich Zuständigkeitsbestimmung und Sekundärmigration nicht löst. Menschenunwürdige Zustände an EU-Außengrenzen, beispielsweise in Lipa, können langfristig nur durch eine besonnene Gesetzgebung einer solidarischen EU verhindert werden. Der Vorschlag lässt leider wenig Optimismus aufkommen. 

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