by Nora Kirchhoff und Charlotte von Bremen-Kuehne
Wieder einmal steht die europäische Asylpolitik im Kontext zu syrischen Flüchtlingen im medialen Fokus. Diesmal geht es um die Entscheidung der dänischen Regierung, den Schutzstatus von syrischen Flüchtlingen nicht zu verlängern. Während auch Deutschland ähnliche Erwägungen anstellt, haben die Autorinnen die Lage in Syrien näher beleuchtet und die Frage aufgeworfen, ob diese Vorgehensweise mit geltendem Recht in Einklang steht.
Worum geht es?
Als hätten Syrien und all seine Staatsbürger, die einen weiten Weg samt denkbarer Hindernisse in Kauf genommen haben, um Schutz vor Leib und Leben zu finden, nicht schon genug im Mittelpunkt asylrechtlicher Diskussionen gestanden, gibt ein aktuelles Vorgehen eines EU-Mitgliedstaats erneut Anlass dazu. Die Rede ist von Dänemark und die Entscheidung der Regierung, den vorübergehenden Schutzstatus syrischer Flüchtlinge nicht zu verlängern. So wurden im März 2021 94 syrischen Flüchtlingen mitgeteilt, dass ihr Schutzstatus auslaufen wird. Auch in Deutschland ist die Diskussion um die Rückführung syrischer Flüchtlinge (hierunter zu verstehen: Flüchtlinge, die dem Schutzbereich der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) unterfallen, d.h. auch subsidiär Schutzberechtigte) neu entfacht. Der seit 2012 bestehende pauschale Abschiebungsstopp lief Ende 2020 aus und wurde nicht verlängert. Im Fokus der aktuellen Debatte in Deutschland steht nunmehr insbesondere, ob syrische Straftäter*innen und Gefährder*innen abgeschoben werden können. Es ist jedoch höchst zweifelhaft, ob Rückführungen aufgrund der aktuellen Lage in Syrien mit geltendem Recht in Einklang zu bringen sind. Unter dem Gesichtspunkt der politischen Entwicklungen beleuchtet dieser Artikel die aktuelle Situation in Syrien, um anschließend unter Zugrundelegung der Erkenntnisse potentielle Rückführungen nach Syrien rechtlich zu bewerten.
Die aktuelle Lage in Syrien
Nennenswert verändert, oder gar verbessert, hat sich die Situation in Syrien nicht. Zusätzlich zu den Geflüchteten der letzten Jahre sind allein seit dem 1. 12. 2019 mehr als 948.000 Menschen vertrieben worden. Seit Beginn des Bürgerkrieges 2011 haben mehr als die Hälfte der Syrer*innen ihr zu Hause verlassen. Insgesamt betrug die Zahl der Flüchtlinge und Asylsuchenden aus Syrien Anfang 2021 fast 6,6 Millionen.
Baschar al-Assad wurde im Mai 2021 erneut zum Staatschef gewählt und tritt nun seine vierte Amtszeit an. Ein Kurswechsel seiner Politik, deren Maxime lautet, sich entweder seinem Regime zu unterwerfen oder andernfalls vernichtet zu werden, kann von dem Machthaber, der schon seit 2000 an der Macht ist, kaum erwartet werden. Dieser konnte mit der Unterstützung Russlands und des Irans große Teile des Landes erneut unter seine Kontrolle bringen. In diesen Gebieten kommt es zu Menschenrechtsverletzungen in diversen Facetten, unter anderem zu Folter und willkürlichen Verhaftungen. Das Assad-Regime schreckt nicht davor zurück Städte zu bombardieren und Menschen auszuhungern, um die eigene Macht zu erhalten. Laut SNHR (Syrian Network for Human Rights) sind 84,8 % von den seit 2011 mindestens 100.000 Verschwundenen und mehr als 98 % der mehr als 14.000 durch Folter Getöteten auf das Assad-Regime zurückzuführen.
Auch die ökonomische Lage in Syrien ist angespannt. Die durch den Bürgerkrieg schwer getroffene Wirtschaft führt dazu, dass Lebensmittelpreise exponentiell steigen und unzählige Geschäfte schließen. Im Zeitraum von Dezember 2019 bis Dezember 2020 ist der Preis für grundlegende Lebensmittel um 236 % gestiegen. Vier von Fünf Syrer*innen (rund 80 %) leben unterhalb der Armutsgrenze. 12,4 Millionen haben keinen Zugang zu ausreichender Nahrungsmittelversorgung. Dies führt dazu, dass viele Familien alternative Überlebensstrategien finden müssen, was die Familien nicht selten zur Flucht bewegen, in anderen Fällen aber auch zu Kinderarbeit und Kinderehen zwingen kann.
Überdies ist auch Syrien durch das COVID-19-Virus betroffen. Die Pandemie trifft das Land insbesondere deswegen hart, weil schätzungsweise 50 % der medizinischen Fachkräfte das Land bereits verlassen haben. Aber nicht nur die Fachkräfte fehlen. Es fehlt an der medizinischen Grundausstattung von Beatmungsgeräten bis hin zu Betten und Kühlschränken. Nur knapp mehr als die Hälfe der Krankenhäuser in Syrien sind uneingeschränkt funktionsfähig. Auch besteht aufgrund der Lebenssituation für viele gar nicht die Möglichkeit die notwendige Distanz zu anderen Menschen zu wahren, vom regelmäßigen Händewaschen ganz zu schweigen. Erst im April 2021 erreichte eine von den Vereinten Nationen bereitgestellte erste Lieferung von COVID-19-Impfstoffen das Land, um Gesundheitspersonal zu impfen. Anders als in Deutschland, wo nunmehr jedem Erwachsenen ein Impfangebot gemacht werden kann, beschränkt sich die Hoffnung in Syrien darauf, bis Ende dieses Jahres das Gesundheitspersonal, ältere Menschen und Menschen mit chronischen Krankheiten vor dem Virus schützen zu können. Diese machen lediglich rund 20 % der Bevölkerung aus.
Insgesamt ist die Lebenssituation in Syrien prekär. Mindestens 11 Millionen Syrer*innen sind nach Angaben der UNO Flüchtlingshilfe auf humanitäre Hilfen angewiesen. Es leben schätzungsweise ca. 315.000 syrische Staatsangehörige in Zelten, unfertigen Häusern oder gar ohne jegliche Behausung. Nur noch über einen von ursprünglich vier Grenzübergängen kann humanitäre Hilfe in das Land gelangen, da im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen nur in diesem Zusammenhang eine Einigung erzielt werden konnte. Dies obwohl nach Angaben des Auswärtigen Amtes 2,8 Millionen Menschen von diesen Nahrungsmitteln abhängig sind.
Auf dem Internetauftritt des Auswärtiges Amtes ist ausdrücklich vermerkt, dass „eine freiwillige Rückkehr der Millionen Flüchtlinge und Binnenvertriebenen in ihre Heimatorte weiterhin nicht in Sicherheit und Würde denkbar ist.“ Auch die EU hat erst im März 2021 in einer Resolution ausdrücklich festgestellt, dass Syrien kein sicheres Rückkehrland ist und fordert die Mitgliedstaaten auf, von einem politischen Kurs, der auf die Aberkennung von des Schutzstatus bestimmter Syrer*innen zielt, Abstand zu nehmen. Umso überraschender sind die Debatten, die in europäischen Mitgliedstaaten bereits vereinzelt auftreten.
Rechtlicher Ausgangspunkt zur Frage der Legitimität von Abschiebungen nach Syrien
Unter Zugrundelegung dieser Gesamtschau stellt sich die Frage, wie es rechtlich zu beurteilen wäre, wenn Staaten – insbesondere Deutschland – Flüchtlinge in ihr Herkunftsland Syrien abschieben.
Ausgangspunkt für die Frage der Legitimität von Abschiebungen stellt die Souveränität der Staaten dar. Grundsätzlich kann jeder Staat frei darüber entscheiden, unter welchen Bedingungen und für wie lange sich Nicht-Staatsangehörige auf ihrem Territorium aufhalten dürfen. Diese Entscheidungsfreiheit ist jedoch nicht unbegrenzt gewährleistet; ihre Grenzen finden sich vielmehr in menschenrechtlichen Verpflichtungen. Die wichtigste Einschränkung ist gleichzeitig das Kernprinzip des Flüchtlingsrechts: das völkerrechtliche Non-Refoulement-Gebot (auch: Refoulement-Verbot). Danach verbietet sich eine Abschiebung bei drohender Menschenrechtsverletzung schwersten Charakters – zu nennen ist etwa Folter oder unmenschliche Behandlung. Das Non-Refoulement-Gebot ist nicht nur in verschiedenen Verträgen völkerrechtlich verankert, so etwa in Art. 33 Abs. 1 GFK, Art. 3 der Anti-Folter-Konvention, Art. 7 des Zivilpakts und auch in Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), es stellt darüber hinaus nach einhelliger Ansicht Völkergewohnheitsrecht dar. Als solches ist es auch für diejenigen Staaten, die die entsprechenden Verträge nicht ratifiziert haben, völkerrechtlich bindend.
Kraft dieser völkerrechtlichen Verkörperung ist das Non-Refoulement-Prinzip in Deutschland bereits Bestandteil des Bundesrechts, geht gem. Art. 25 Satz 2 GG den einfachgesetzlichen Normen vor und verbürgt unmittelbar geltende Rechte und staatliche Pflichten.
Über die völkerrechtliche Verpflichtung hinaus hat dieses Gebot mit Art. 19 Abs. 2 GRCh Eingang ins unionsrechtliche Primärrecht gefunden. An dieses sind die EU-Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Unionsrechts gebunden (vgl. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh). Sekundärrechtlich ist insbesondere die Qualifikationsrichtlinie 2011/95/EU (QRL) in Blick zu nehmen, die den Flüchtlingsbegriff des Art. 1 A Nr. 2 GFK übernimmt und somit eine für die Mitgliedstaaten verbindliche Interpretation der GFK enthält (Möller/Peter in Hofmann, Ausländerrecht, 2016, § 80 AufentG, Rn. 3). Innerstaatlich ist die QRL durch § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthG umgesetzt worden. Zwar ist die QRL aufgrund der Sonderstellung Dänemarks nicht für Dänemark anwendbar (im Übrigen auch nicht für Irland – für alle weiteren Mitgliedstaaten findet sie Anwendung). Dies betrifft allerdings nur die innerstaatliche Anwendung und Umsetzung des EU-Rechts, befreit aber nicht von der völkerrechtlichen Verpflichtung des Non-Refoulement.
Abschiebungen nach Syrien als Verstoß gegen das Non-Refoulement-Gebot?
Es stellt sich nunmehr die Frage, ob die in Rede stehenden Abschiebungen nach Syrien einen Verstoß gegen dieses Prinzip begründen würden. Dabei ist im Folgenden auf den Tatbestand des Art. 3 EMRK abzustellen, da er zum einen weiter geht als das Refoulement-Verbot des Art. 33 Abs. 1 GFK (Art. 3 EMRK gilt absolut und ist notstandsfest, vgl. Art. 15 Abs. 2 EMRK) und zum anderen von fast allen europäischen Staaten ratifiziert wurde, darunter allen Unionsmitgliedstaaten und somit einen weiteren Anwendungsbereich hat als EU-Recht.
Zunächst ist festzuhalten, dass das Refoulement-Verbot keinen rechtmäßigen Aufenthalt und keine vorangegangene Asylgewährung voraussetzt (Göbel-Zimmermann/Eichhorn/Beichel-Benedetti, Asyl- und Flüchtlingsrecht, 2017, Teil 2 Rn. 39). Die Kernfrage ist, ob die ausländische Person im Zielstaat (Hier: Syrien) Misshandlungen ausgesetzt wäre. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass dieses Prinzip nicht nur dann Anwendung findet, wenn die Gefahren für Leib oder Leben „seitens eines Staates oder einer staatsähnlichen Organisation drohen“; unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des EGMR können die Gefahren vielmehr auch aufgrund der Lebensbedingungen im Zielstaat oder gesundheitlicher Gefahren erwachsen.
Welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um eine Verletzung des Refoulement-Verbots zu begründen, beleuchtet eine Stellungnahme des Deutschen Instituts für Menschenrechte zur aktuellen Debatte: So ist bei der Frage, ob der Zielstaat ein Staat ist, in denen entsprechende Menschenrechtsverletzungen drohen, zunächst auf verschiedene Erkenntnisquellen zurückzugreifen, wobei unter Verweis eines EGMR-Urteils darauf hingewiesen wird, dass es nicht ausreichend sei, „sich auf eine Quelle zu stützen, ohne die Aussagen mit anderen Quellen zu vergleichen“. Wichtige Erkenntnisquellen dürften in diesem Zusammenhang etwa die Resolution des EU-Parlaments vom 11. März 2021 sein, die alle Mitgliedstaaten daran erinnerte, dass Syrien kein sicheres Herkunftsland sei sowie die Stellungnahme des UNHCR vom März 2021, die alle Staaten dazu aufruft, nicht nach Syrien abzuschieben, unabhängig davon, ob das Gebiet, in das abgeschoben werden soll, von der syrischen Regierung oder anderen Akteuren kontrolliert wird.
Weiter müsste zu prüfen sein, ob dem Abzuschiebenden im Zielstaat Folter oder schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen drohen. Unter Bezugnahme auf einen Bericht von Human Rights Watch und einem Lagebericht des Auswärtigen Amts stellt das Deutsche Institut für Menschenrechte drohende Menschenrechtsverletzungen gravierenden Charakters im Land fest, gegen die weder rechtliche noch institutionelle Schutzmechanismen bestehen. Darüber hinaus sei auf die obigen Ausführungen verwiesen: Wer nach Syrien zurückkehrt, findet eine instabile Sicherheits- und Wirtschaftslage vor, die sich durch die COVID-19-Pandemie nur verschlechtert hat; regionale Unterschiede vermögen das Gesamtbild nicht zu ändern. Regionen dieses Landes als „sicher“ zu deklarieren, erscheint fernliegend. Unabhängig davon, dass das Konzept der Einstufung als „sichere Herkunftsländer“ unter Menschenrechts-Gesichtspunkten jedenfalls bedenklich ist, kann bei Syrien angesichts der unbeständigen Sicherheits-, Wirtschafts- und Rechtslage kaum von einem Land gesprochen werden, das Anforderungen an Sicherheit im Ansatz gerecht wird. Im Gegenteil sind die Lebensbedingungen in Syrien nach wie vor unter allen Gesichtspunkten, die bereits für sich genommen ein Refoulement-Verbot begründen würden, gefährlich. Zu demselben Ergebnis kommt auch eine Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags vom 30. Januar 2020. Gegenstand war die Frage einer möglichen Umsiedlung syrischer Flüchtlinge durch die Türkei (in die von der Türkei besetzten Regionen). In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass „sofern ein Staat einzelne Staatsangehörige gegen den Willen in ein von ihm besetztes Gebiet umsiedelt und den betroffenen Personen am Zielort – etwa durch eine noch andauernde bewaffnete Auseinandersetzung – eine gravierende Beeinträchtigung an Leib und Leben konkret droht, […] das völkerrechtliche Refoulement-Verbot einschlägig [wäre].“
Die deutsche Asylpolitik im aktuellen Kontext
Jüngst steht die Bundesregierung insbesondere wegen ihrer Fehleinschätzung zu der Sicherheitslage in Afghanistan in der Kritik. Ob die Vorgehensweise, bei der trotz evidenter Warnsignale bis zuletzt an Abschiebungen festgehalten wurde, ebenfalls einen Verstoß gegen das Non-Refoulement-Gebot begründet, würde den konkreten Themenfokus dieses Artikels verlassen und muss daher zukünftigen Erörterungen vorbehalten bleiben. Jedenfalls sollte, wenn auch wegen der ortspezifischen Besonderheiten nicht in Gänze vergleichbar, die gegenwärtige Lage in Afghanistan zu denken geben. Sie demonstriert nur allzu deutlich, welche fatalen Konsequenzen möglich und erwartbar sind, wenn ein Land fälschlicherweise als „sicher“ deklariert wird.
Fazit
Angesichts des fortdauernden bewaffneten Konflikts, den drohenden Menschenrechtsverletzungen durch das syrische Regime oder anderen (nicht-staatlichen) Akteuren sowie der humanitären und wirtschaftlichen Lage, die sich seit dem Ausbruch der COVID-19-Pandemie nur verschlechtert hat, sind sich die Autorinnen einig, dass ein Staat, der einzelne Staatsangehörige gegen ihren Willen nach Syrien abschiebt, gegen das völkerrechtliche Non-Refoulement-Gebot verstößt. Soweit EU-Mitgliedstaaten an die QRL gebunden sind, müsste jedenfalls Art. 19 Abs. 2 GRCh in Blick zu nehmen sein. Die EU-Mitgliedstaaten wären insoweit bei der Durchführung des Unionsrechts an die GRCh gebunden. Inwieweit die Durchführung im Einzelnen innerstaatlich ausgestaltet ist, würde jedoch über den Rahmen dieses Artikels hinausgehen. Einzelne, auf die Verletzung von jeweils nationalem Recht zielende, Fragestellungen lassen sich damit nicht im Detail klären; jedenfalls aber für Deutschland, das die QRL in § 60 Abs. 1 AufenthG umgesetzt hat, kann festgestellt werden, dass auch einfachgesetzliche Rechte und damit vor nationalen Gerichten behauptbare Verstöße berührt wären. Für alle weiteren europäischen Staaten ist Art. 3 EMRK heranzuziehen, deren Verletzung nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs vor dem EGMR geltend gemacht werden kann. Schließlich, sozusagen als Auffangrecht, verstößt das fragliche Vorgehen der Staaten jedenfalls gegen Völkergewohnheitsrecht.
Damit würden Dänemark und Staaten, die es Dänemark gleichtäten, nicht nur das Herzstück des internationalen Flüchtlingsrechts angreifen, sie würden außerdem Werte suggerieren, die mit den Motiven der hier genannten Verträge nichts mehr gemein haben. So belastend die Flüchtlingssituation in europäischen Staaten empfunden werden mag, und so idealisierend die Ziele der Menschenrechtsverträge auch sind, so verkörpern letztere ein Streben nach Menschlichkeit, ein Mindestmaß an Freiheits- und Gleichheitsrechten, das jedem Menschen gebühren soll, ein nicht zu viel verlangtes und jedem zustehendes Minimum.
Vor dem Hintergrund dieser Absichten kann die in Rede stehende Vorgehensweise kaum als gut durchdachten Paradigmenwechsel der Flüchtlingspolitik angesehen werden. Ein Wechsel wird zwar in der Tat vorangetrieben; allerdings zielt dieser vielmehr auf die Entfernung von Humanität und Hilfsbereitschaft ab und bescheinigt im Zuge dessen Gesellschaft und Staatsführung ein Armutszeugnis.